Antecedentes
Como consecuencia de la Guerra Hispanoamericana y por disposición del Tratado de Paris de 1898, Puerto Rico fue declarado posesión de los Estados Unidos de América. Unos meses antes del cambio de soberanía, mediante el Real Decreto del 25 de noviembre de 1897 y promulgado por la Reina Regente María Cristina, se dispuso formalmente la autoridad local para la creación de un presupuesto. Se estableció que el Gobernador General sometería cada año a las Cámaras Legislativas, en o antes del 31 de diciembre, el presupuesto correspondiente al próximo ejercicio fiscal.
El Congreso aprobó en el año 1900 el Acta Foraker, disponiendo que la preparación del presupuesto de Puerto Rico le correspondiera al Consejo Ejecutivo; Cámara Alta del poder legislativo local, de entonces. Dicha Cámara a su vez delego en el Tesorero de Puerto Rico la preparación y administración del mismo, reservándose el derecho de su aprobación. Con el Acta Jones del 1917 se establecía que el gobernador de Puerto Rico, entonces nombrado por el presidente de los Estados Unidos, prepararía un presupuesto bienal el cual sería sometido a la Asamblea Legislativa para su revisión y aprobación.
En las décadas del 1920 al 1940 se produjeron otros cambios en el sistema presupuestario de Puerto Rico. En el 1926, el Gobernador Towner le encomendó al Auditor de Puerto Rico la tarea de preparar y administrar el presupuesto y, por primera vez, los jefes de cada departamento ejecutivo prepararon estimados de ingresos y egresos para un año específico y compararon los desembolsos con los dos años precedentes. En el 1929 la Legislatura de Puerto Rico aprobó la Ley núm. 50, estableciendo las guías y los procedimientos para preparar el presupuesto, llevar la contabilidad del gobierno y disponer del saldo de las asignaciones.
Creación del Negociado del Presupuesto
EL 12 de mayo de 1942 la Legislatura de Puerto Rico aprobó la Ley 213 que creó conjuntamente el Negociado del Presupuesto y la Junta de Planificación en la Oficina del Gobernador. Esta medida proveyó al Gobernador el mecanismo asesor necesario en materia presupuestaria. Por disposición de esta Ley el Gobernador nombró al Director del Presupuesto, quien tendría a su cargo la dirección de dicho Negociado.
Otra de las disposiciones básicas de la Ley estableció que el Negociado del Presupuesto prepararía para el Gobernador un Presupuesto Anual de gasto de funcionamiento y mejoras capitales, El Primer Ejecutivo sometería dicho documento a la Asamblea Legislativa al comienzo de cada sesión ordinaria, señalando los objetivos y programas de gobierno propuestos para el año fiscal siguiente y en concordancia con la orientación y las metas a largo plazo del Programa Económico de Cuatro Años. En el 1944 la Junta de Planificación inició la preparación de dicho programa económico, lográndose así la necesaria articulación entre la planificación económica y social con la formulación del presupuesto.
La Constitución de Puerto Rico, aprobada en el año 1952, estableció con carácter constitucional la función del Gobernador de formular y administrar el Presupuesto de Puerto Rico, además de establecer bases límites y requisitos para contraer la deuda pública.
Presupuesto Funcional
Para facilitar el análisis y la comprensión del presupuesto, se utilizó el concepto de clasificación funcional en el presupuesto del año fiscal 1953. En dicho presupuesto se introdujo un análisis de los gastos públicos, agrupando las actividades gubernamentales a base de las funciones más importantes del gobierno como salud, educación, protección, etc.
Presupuesto de Logros
Para el 1955 la preparación del Presupuesto del Gobierno Estatal estuvo basada en el concepto presupuestario de logros (Performance Budgeting). Este método dio énfasis a la consecución de resultados; estableció objetivos y metas cuantificables por clasificación funcional; conservo la distribución del presupuesto por objetos de gasto; y relaciono los gastos con los objetivos y las necesidades existentes.
Presupuesto Conjunto
En el Presupuesto de 1957 se incluyó por primera vez el concepto “Presupuesto Conjunto” que incluyó los gastos de funcionamiento y mejoras permanentes con cargo al Fondo General y a los Fondos Especiales. Este fue el primer paso hacia el análisis y presentación integrada del programa de trabajo y del presupuesto del Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Expansión de la Gestión Presupuestaria
Entre los años 1959 y 1963 ocurrieron varios acontecimientos que ampliaron la gestión presupuestaria. Se le dio mayor atención al mejoramiento de la organización y administración de las agencias gubernamentales y a estos fines se creó en el Negociado del Presupuesto, la División de Gerencia Gubernamental, antes División de Organización y Métodos. Se inició la práctica de las Vistas Presupuestarias entre las distintas agencias gubernamentales y el Director del Negociado del Presupuesto con el propósito de examinar las peticiones presupuestarias. En el presupuesto del año fiscal 1969 se presentó, por primera vez, información sobre las corporaciones públicas incluyendo sus presupuestos operacionales, inversiones y funciones
Presupuesto sobre Bases Programáticas
En el año fiscal 1967 se refirió el análisis presupuestario del Estado Libre Asociado de Puerto Rico sobre bases programáticas (PPBS). La presentación del Presupuesto siguiendo este modelo permitió la identificación y definición de toda la obra de gobierno clasificada en programas, subprogramas y actividades. Este nuevo método ayudó a las Cámaras Legislativas y en particular a las Comisiones de Hacienda en su estudio del presupuesto. El presupuesto por programas enfoca los problemas socioeconómicos que el programa o actividad gubernamental trata de resolver y es en estos términos que se definen los objetivos y metas que se quieren alcanzar.
Usando este nuevo concepto, el Negociado presentó el Documento de Presupuesto en el año 1972, basado en los objetivos y metas del gobierno con una distribución de los recursos para gastos de funcionamiento y mejoras permanentes, por área y sector programático, procedencia de fondos, y por objetos de gastos. En este Documento se visualizó el gasto y la inversión pública en una perspectiva integral que facilitó reunir y relacionar en un plan de trabajo los esfuerzos gubernamentales hacia la solución de los problemas fundamentales de la Isla.
Presupuesto Consolidado
Hasta el año 1977 el Presupuesto se presentaba solo en relación al Gobierno Central y se limitaba a los gastos de funcionamiento con cargo al Fondo General y a Fondos Especiales.
A partir del año 1978 se declaró y detalló por primera vez en la historia del proceso presupuestario la totalidad de las obligaciones y recursos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Esto incluye los gastos ordinarios y asignaciones especiales con cargo al Fondo General; aportaciones del Gobierno de los Estados Unidos; asignaciones para mejoras permanentes con cargo al Fondo General, Fondos Especiales y Fondo de Mejoras Públicas; y el presupuesto neto de las corporaciones públicas, incluyendo las aportaciones que les hace el Gobierno Central.
En esta forma surgió un nuevo concepto presupuestario denominado Presupuesto Consolidado.
Presupuesto Base Cero
El Presupuesto 1979-80 introdujo una nueva técnica de presupuestación conocida como Presupuesto Base Cero. Dicha técnica constituye un instrumento eficaz para la tarea presupuestaria y gerencial, ya que provee a la organización un medio sistemático para evaluar las operaciones y los programas que se llevan a cabo en las mismas. Permite además ubicar los recursos donde rinden mayor beneficio. El enfoque “base cero” exige la evaluación periódica de los programas existentes. A la luz de su prioridad y efectividad, cada asignación para un programa o actividad incluida en el presupuesto tiene que ser justificada y aprobada en su totalidad, como si fuera por primera vez. Este enfoque es diferente al método incremental utilizado anteriormente, en el cual se acepta la asignación establecida para el presupuesto vigente y se aumenta o disminuye la misma dependiendo de los recursos disponibles
Creación de la Oficina de Presupuesto y Gerencia
Con la creación de la Oficina de Presupuesto y Gerencia, mediante la Ley núm. 147 de 1980, se logra una nueva dimensión en el quehacer presupuestario y gerencial del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. El objetivo fundamental de dicha Ley se define en términos de mejorar y fortalecer las funciones relacionadas con la formulación de la política pública y la dirección y administración del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, especialmente en las áreas de política fiscal y programática, y en la administración presupuestaria y financiera. En virtud de esa Ley se creó la División de Auditoría Operacional en la Oficina de Presupuesto y Gerencia, cuya función principal consistía en evaluar objetiva y analíticamente la gerencia, los problemas operativos y la efectividad de los programas gubernamentales.
Redenominación a Oficina de Gerencia y Presupuesto
La Ley núm. 110 de 1995, según reza su exposición de motivos, nos presenta la urgencia de entender los cambios estructurales y programáticos por los que había pasado el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, así como los nuevos enfoques y tendencias en el campo gerencial, administrativo y tecnológico a nivel global. Estos cambios propiciaron la reevaluación de varios de los aspectos organizacionales y procesales de las agencias que componen nuestro sistema de gobierno ya que exigen organismos públicos dinámicos, que atemperen y modernicen sus esfuerzos y estrategias para lograr la mayor eficiencia, economía y efectividad en los servicios.
El Representante Autorizado del Gobernador ante FEMA (GAR)
En el año 2013 el Gobernador firmó la Orden Ejecutiva 2013-71 para designar al Director Ejecutivo de la Agencia Estatal para el Manejo de Emergencias y Administración de Desastres de Puerto Rico como Representante Autorizado del Gobernador ante la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias FEMA, y ordenar la correspondiente transferencia de funciones y recursos de la Oficina de Gerencia y Presupuesto a dicha Agencia. Con lo cual se cerró un período de 16 años, desde 1998, en que el GAR estuvo operando en la OGP.
La Oficina de Presupuesto y Gerencia es uno de estos organismos gubernamentales que, por las facultades y responsabilidades otorgadas por medio de la Ley Núm. 147 de 18 de junio de 1980, según enmendada, debe mantenerse atenta a dichos cambios y reevaluarse, según sea necesario, para estar a la vanguardia, atendiendo eficientemente los reclamos y tendencias en aspectos tan delicados, amplios y dinámicos como lo son la gerencia gubernamental, el presupuesto y la auditoría.
Cuando se creó la Oficina, la intención principal fue atemperar las facultades otorgadas al Negociado de Presupuesto con la realidad cambiante de un sistema moderno de gerencia y presupuesto. En esta ocasión, el alcance e importancia adquiridos por la Oficina dentro del esquema organizacional de gobierno, así como la complejidad de algunos procesos relacionados con la misma, nos obligaron a reevaluar sus funciones y aquellas otras que, aunque otorgadas a otros organismos, eran inherentes y debían formar parte de ésta.
Desde el punto de vista gerencial, la importancia y mayor dimensión que adquirió esta función en el ámbito tanto gubernamental como privado, así como las nuevas responsabilidades o reclamos que se le habían adjudicado a la Oficina, exigió también una re denominación de este organismo, de modo que su nombre fuera más descriptivo de sí mismo y estuviera más a tono con estas responsabilidades. Esta Oficina se creó como un organismo asesor y auxiliar para ayudar al Gobernador en el descargue de sus funciones y responsabilidades de dirección y administración. En este sentido, la misma es el brazo operacional del Gobernador en materias de índole gerencial y presupuestaria. Por otra parte, la función gerencial de esta Oficina se incrementó debido a las nuevas responsabilidades que le fueron conferidas. Dicha función es una amplia, que permea todo lo relativo a enfoques, estrategias, sistemas, técnicas, mecanismos, funcionamiento, organización, procesos administrativos, herramientas y utilización de los recursos humanos, físicos y fiscales, con el propósito de garantizar una sana administración pública y la optimización de los recursos.
Por otra parte, se adicionan unas facultades generales a la Oficina dirigidas a establecer un sistema de información que propicie, facilite y agilice los procesos de las agencias de la Rama Ejecutiva en su relación e interacción con la Oficina e internamente en ésta. También se la faculta, para establecer criterios generales cuyo efecto sea lograr economía, eficiencia y efectividad y requerir la participación de dos o más agencias en proyectos multiagenciales para alcanzar este propósito.
Por ley, la Oficina de Presupuesto y Gerencia es el organismo asesor en asuntos de índole presupuestario, programático y de gerencia administrativa. Para cumplir con esta función, esta agencia debe mantenerse atenta a las nuevas técnicas, sistemas y métodos que faciliten y agilicen los procesos en los que interviene, con el propósito de mejorar la calidad de sus servicios. Por otra parte, la dinámica de los procesos y la agilidad con que se requieren los servicios, así como la complejidad que han adquirido los asuntos que atiende y los cambios en las políticas públicas y enfoques en la función de presupuesto y gerencia del gobierno a nivel nacional, los cuales tienen repercusión en Puerto Rico, requieren el establecimiento de una mayor coordinación. Esta coordinación busca evitar duplicación de esfuerzos, facilitar la comunicación e intercambio de información entre los organismos gubernamentales, agilizar los procesos y la toma de decisiones, producir mejores informes y lograr mayor economía y uniformidad en los sistemas de información. A tales efectos, se transfieren las funciones del Programa Electrónico de Datos de la Administración de Servicios Generales y se crea el Comité del Gobernador sobre Sistemas de Información, adscrito a la Oficina de Gerencia y Presupuesto. Esto permitirá adoptar e implantar una política pública uniforme y la instalación de sistemas de manera coherente y articulada y a la vez proveer un mejor asesoramiento al Gobernador, la Asamblea
Legislativa y a los propios organismos gubernamentales.
